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节节攀升的房价，已经使不少深圳人无法拥有住房。2018年，深圳提出到2035年筹建各类住房170万套，其中带有政策支持性的住房总量不少于100万套，占市场供应量的60%左右。公共住房由此成为深圳解决住房问题的主要手段，但深圳的居住用地已经触到了天花板，要想完成这100万套的目标，向谁要地将是最大的考验。

记者 | 张从志

23%的住房自有率

龙瑞佳园位于深圳的蛇口半岛，处于大南山、小南山和赤湾山环抱之中，从地铁赤湾站出来，步行十分钟就能到这里。因为离码头近，路上来往的拖车多，远处还能听到汽笛的声音。这个住宅区是深圳地铁集团开发的，建成于2015年，分为三期，其中一期和三期是商品房，均价已经达到每平方米八九万元；二期是公共住房，共有3208套，其中1564套是面向社会配租的公共租赁房（简称公租房），1644套是面向重点企事业单位配租的人才住房。

方晨一家三口住在二期一套不到60平方米的两居室里，租金加物业费一个月1500元左右。方晨是通过社会渠道申请的，那是在2013年，深圳刚刚把廉租房和公租房并轨不久，随后两年，一些新的公租房项目投入使用。方晨作为第一批进轮候库的人，只排了两年就申请到了龙瑞佳园的房子。他记得2016年底签约那天，有邻居上午签字，下午就搬了进去。房子虽然是租来的，但方晨一家很郑重地置办齐了家具，到2017年初，他们才搬进公租房，一直住到了今天。

方晨签约公租房的这一年，深圳市的房价又翻了个跟头，把方晨这样的工薪族狠狠地甩出了局。国际上通常拿房价收入比（即住房价格与城市居民家庭年收入的比值）来衡量买房难易程度，一般认为，房价收入比在3～6之间为合理区间，而深圳的房价收入比目前已经是这个区间的10倍——按照不同口径测算，这个数字在40到60之间，这意味着一个家庭不吃不喝至少也得40多年才能买下一套房子。

图源｜视觉中国

今年37岁的方晨显然没有机会了，他在一家小公司工作，孩子出生后，妻子辞职做了全职妈妈，全家的开支都靠方晨的工资，尽管生活已尽量节省，但也没多少结余。方晨是2007年到深圳的，那时候他刚从一所“211”大学毕业，随后14年的“深漂”生涯里，他大部分时间都住在城中村。当初方晨想咬咬牙在深圳买一套房子，但他怕家里背负的压力太大，没敢冒这个险。有段时间，方晨经常泡在房产网站，希望从中能看到房价下降的苗头，却见涨不见跌。房价连年攀升，大家很容易把矛头指向炒房客，但对深圳而言，问题却比这更加复杂。

大家谈论深圳住房问题时，都会援引住房自有率的概念。深圳的这个数字只有23%，这是什么概念呢？简言之，就是每五个深圳人里面，只有一个人有自己的房屋。相比之下，北京、上海和广州这几个一线城市的住房自有率都超过了50%，香港也接近50%，新加坡的住房自有率超过了90%。在发达国家的大城市，住房自有率一般都在60%左右。另一个数字是深圳人均住房面积，仅为27.8平方米，未达到国家和广东省的最低标准线。

但其实，深圳又是中国最先开始搞房地产的城市，很多人看到过“深圳土地拍卖第一槌”的那张照片：1987年12月1日，深圳首次举行国土有偿使用权拍卖会。深圳房地产公司以525万元的最高价获得了罗湖区东晓路一块8588平方米土地的使用权，不到一年时间盖起的东晓花园154套住宅在一小时内就被购房者排长队购空。这是一次开历史先河的拍卖，也是新中国史上规格最高的一次土地拍卖，当时的国家体改委主任、外资领导小组副组长、中国人民银行副行长以及全国17个城市的市长都到了现场，见证了这一槌的落下。

深圳罗湖区船步街棚改项目已进入拆迁阶段，未来这里将新增公共住房近3000套（刘有志 摄）

深圳比其他城市早十几年开始发展房地产，为什么到今天，市民的房屋产权拥有率还是很低？要回答这个问题，就不得不提到城中村。《深圳住房保障发展规划（2016～2020）》显示，根据2013年的住房调查，深圳全市住房总量共1035万套，其中商品房约128万套，占比仅为12.4%，城中村住房约650万套，占比超过了60%。城中村的握手楼都是村民自发修建的，属于小产权，尽管私下可以交易，但并不被法律认可。

刚毕业的时候，方晨也是住在城中村，可一旦结婚生子，搬离城中村就成为大多数年轻人的选择。从供需关系来看，商品房供给是远远不够的。在过去5年里，深圳是全国吸纳人口最多的城市。根据统计，2015年末，深圳市常住人口1137万，户籍人口369万；到了2020年末，深圳常住人口超过了1750万，户籍人口580多万。深圳在这5年里增加了600多万人口，虽然新建商品房面积近年不断增加，但房价始终居高不下。依靠市场已经无法解决住房问题，政府必须出来承担更多的责任。

2016年6月30日，深圳市拿出1000亿元注册成立了深圳市人才安居集团（以下简称“安居集团”），时任市委书记马兴瑞、时任市长许勤都出席了集团的挂牌仪式。安居集团党委副书记、总经理唐绍杰告诉我：“政府拿这1000亿出来，实际上也是过去这些年财政的盈余积累下来的，这是大家共同创造的，再拿出来回馈市民。这就相当于安居集团的本钱，有了这笔本钱，我们就有能力去盖更多的房子。安居集团的任务非常明确，概括起来就12个字，‘多建房、快建房、建好房、管好房’。”因为在需求管控一端，深圳市的力度已是空前，出台了各种限购政策。“水已经在壶里面开了，你使劲地按盖子，还能按多久？当务之急是要把供应跟上来，特别是公共住房的供应跟上来，赶快往壶里加水，这样盖子就不用一直按着了。”

深圳市人才安居集团党委副书记、总经理唐绍杰（刘有志 摄）

2018年，深圳开启“二次房改”，又提出了一个宏伟的目标：到2035年筹建各类住房170万套，其中带有政策支持性的住房总量不少于100万套，占市场供应量的60%左右，届时，深圳将形成商品房占40%，人才住房、安居型商品房（简称安居房）和公共租赁住房各占20%（后三种统称“公共住房”）的住房结构。在2020年8月的一场公开演讲中，时任深圳市住建局局长张学凡表示，新加坡是深圳学习的榜样，将来深圳市60%的市民住在政府提供的租赁或出售的住房中。

“这些年关注保障房的人越来越多，经常有人来问我，怎么样才能预约上深圳公租房，他们是几点钟放号，为什么我一点进去都爆满了。”方晨自己住进公租房后，利用业余时间专门研究起深圳的保障房。去年，他开了一个叫“首轮哥”的微信公众号，写了一些关于申请保障房的攻略，很快就积累了大批粉丝。方晨对每个区保障房的轮候和供应情况都很了解。深圳公租房的轮候库已经超过36万户、安居房超过了17万户。根据他的计算，深圳公租房这两三年平均每年新增入库7万户左右，现在入库和出库的比例差不多在10∶1，进好几个人才能出一个人。不过这两年，他明显感觉到新增的房源数量多了起来，他说自己现在住的虽然是公租房，但还是很感谢这套房子，如果当时没有申请到，他现在可能就回老家或者回省会了。

土地是根本矛盾

唐绍杰是今年2月从深圳地铁集团调任安居集团的，他从同济大学研究生毕业后就南下深圳，此后在国土规划部门、前海管理局和深圳地铁集团等都有过任职经历。从修地铁到盖房子，他感到压力更大了。按照市政府到2035年前筹建100万套公共住房的目标计算，接下来深圳平均每年要建八九万套公共住房。他告诉我，这些年深圳累计的公共住房总数只有51万套，在全市存量住房中占比只有5%。“过去我们在公共住房的建设上是有欠账的。”唐绍杰说，盖房子好比烧菜做饭，现在是菜还没上桌，等着吃的人已经把桌子围满了，“你如果一直不上菜，大家等急了自然就要骂人了”。

深圳市现在筹建公共住房有两种模式，一种是配建模式，这也是深圳的首创。2006年，深圳首次试验在商品用地出让中配建保障房，2007年《深圳市人民政府关于在我市出让商品住宅用地中安排建设一定比例政策性住房的实施意见》出台，旨在继续推动市场力量参与保障房供应。后来又出台了一系列文件，市场化房企参与的配建模式逐渐普及，一般比例控制在20%～30%左右。像方晨住的龙瑞佳园，其实就属于开发商配建的公租房。另一种模式就是政府筹建，但过去都是政府大包大揽，而且受制于行政方式的条条框框，效率和灵活性都不高，所以政府干脆出资成立了安居集团，以市场化的方式来运作，手脚就被放开了。

成立后的5年时间里，安居集团已经成为深圳公共住房体系里的主力军。截至2021年10月底，安居集团累计筹建公共住房14.46万套，供应5.11万套，占全市公共住房同期总量的三分之一以上。安居集团现在在全市11个区（新区）拥有在建项目68个，总建筑面积达到1151万平方米，可新增供应住房8.8万套。除了自己盖房子，安居集团还成立了房屋租赁运营管理公司，到市场上去寻找房源，通过购买或者租赁的方式把房子拿过来，改造成公共住房后再交给市区两级住房保障中心分配，目前安居集团的公共住房管理规模已位居全市第一。

深圳本身就是一个移民城市，如何吸引人才、留住人才，直接关系着深圳的竞争力。“所以‘十四五’是解决深圳住房问题、落实‘房住不炒’的一个关键窗口期。”唐绍杰说，深圳国资委对安居集团每年都有考核指标，在现有的住房结构下，他们的压力不可谓不大。

而最大的困难就是找地难。“住房问题的本质是土地利用问题。因为住房不是今天你想建就能建的，前提是要准备好土地，而且土地也不是随便一块土地，要把生地做成熟地。对存量开发来讲，还要把过去地上的东西拔掉。”唐绍杰介绍，安居集团是以10年为周期来做土地储备的，目前他们储备项目的建筑面积已经有800多万平方米，但这还远远不够。

中国城市经济专家委员会副主任宋丁曾分析指出，深圳供地存在严重的错配问题，过去10年，深圳住宅用地成交面积431.5万平方米，居103个城市倒数第四，不到北京的10%、上海的5.8%。为什么供应这么少？一方面是深圳的土地面积（1997平方公里）本身就有限，只有北京的1/8、上海的1/3；另一方面，深圳在土地规划中，设置了30%的工业用地红线和50%的生态用地红线，这样一来，留给住宅的用地只有20%左右。现在，深圳住宅用地已经触到了顶，很难再有新增用地。

深圳住房问题的根源在于土地的紧缺，过去10年，深圳住宅用地的供应量居全国倒数（刘有志 摄）

没有地，就盖不了房子，怎么办？新增土地没了，就只能到存量土地上想办法。唐绍杰说，安居集团解决缺地问题的一个重要途径就是棚改，他们目前已经承担了深圳全市80%以上的老旧住宅区改造。棚改项目大多位于市区的核心地段，土地价值高，但改造起来非常棘手。安居集团的做法是，与深圳各区政府成立了人才安居合资公司，把掌握棚改主导权的区政府作为股东引入进来，以此提高区政府在棚改项目上的积极性。

我们走访了刚刚进入拆迁阶段的罗湖区船步街棚改项目。项目负责人、安居集团旗下罗湖人才安居公司的董事长包四明告诉我，这个项目一共有17个小区、1908户居民，涉及32家不同单位，产权非常复杂，有不少都是当初机关单位的自建小区，现在要找到管事的人都很难。按照规划，这里将来要建将近5000套房子，其中2000套作为回迁安置房，剩下的全部作为公共住房。

安居集团在这个项目上一共投了80亿元，在去年6月启动签约，现在签约工作卡在了两户身上。现场的一名经理介绍，其中一户是一位70多岁的老人，当初花几万元买下了这套房子，但从来没有办过手续。没有产权证明，老人就得不到补偿，自然不愿意搬出去。他们只能想各种办法帮他去找原单位，想给他补一个证明，但一直拖到了现在还没解决。

“坦率来讲，做棚改的难度非常大，里面有很多历史遗留问题，你要把里面的利益关系一个个去理顺，既要依法依规，又要合情合理。”唐绍杰说，“我经常跟同事讲，找地没有最难，只有更难，今天不做，明天就后悔。现在缺口这么大，你怎么做，在哪里做都没错。政府之所以成立我们这样一个平台，就是要发挥企业的作用，到存量市场上去找地找资源，不能等着政府给你划拨。”除了棚改，安居集团还想了很多办法去找地，比如公交场站上盖建筑、老工业区改造等，他们想把这些空间都利用起来增加住房供应。

图源 | 视觉中国

今年8月，国家住建部发文，要求原则上老城区更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。这是对棚改给出了一条红线，如果按照这个规定，显然留给安居集团的用地空间又小了。唐绍杰说：“我觉得这个原则是完全正确的，国家要控制大拆大建，方向没问题。但具体到某一个地方，从更长远来看，是不是也应该适当考虑地方的特殊性，政策上能不能有所区别，给地方一些自主权，这是可以思考的。比如深圳，我们需要用地空间，才能解决这1750万人的住房需求。这个矛盾太大了。

城中村，拆还是保？

深圳公开提出要学新加坡，后者有80%的人住在政府提供的组屋当中，负责建设运营的是一个叫建屋发展局（HDB）的机构，这个机构权力很大，甚至能够立法和征地。作为HDB的效仿者，安居集团显然无法拥有如此大的权限。更重要的是，他们面临的历史条件截然不同。唐绍杰去过七八次新加坡，也接待过很多新加坡的客人。他说，新加坡之所以能建成世界上最成熟的公共住房体系，得益于上世纪六十年代，政府大刀阔斧地征收土地，把原来城市边缘的养猪场、棚屋都收过来，统一规划、统一建设、统一分配。但现在的深圳，却尴尬地成为全国小产权房比例最高的城市，有70%多的人口居住在城中村，想要扭转这种住房现状非常不容易。

“你说我们现在要学新加坡，怎么学？现在我们遇到的障碍太多了，资源已经被锁定了。”唐绍杰告诉我，现在深圳28%以上的人口都是大专以上学历，随着产业的转型升级，还会有越来越多的年轻人进来，他们对住房提出了更高的要求。“你刚到深圳，在城中村落脚，过渡一两年是可以的，但待得久了，你的生活环境、安全配套，还有将来子女的教育问题，这些靠城中村怎么能满足？”

不过，城中村的城市更新项目安居集团现在也不敢轻易介入。“城市更新需要更市场化的主体，国企很难适应里面的运作和管理要求。做棚改我们是有优势的，区里面也有公共住房的考核指标，各个部门能一起来推动，而且我们比市场化房企的综合开发成本要低20%左右。还有一点，我们不追求高利润，把社会效益摆在首位，多出来的用地都拿来建公共住房了，区里也愿意把棚改交给我们来做。”

为了多拿地，安居集团已经把视线放到了更远的地区，比如坪山区、大鹏新区、深汕特别合作区。“现在看起来是远了一点，但只要有地给我们，我们都要，你现在不要的话，今后就不一定拿得到了。”唐绍杰说，下一步，深圳还面临着棚改和城市更新并轨的问题。“不管并不并轨，这个事都该做，没有多少选择。我总给我们的同事讲一个道理，我也愿意住那种低密度小区，但这里面有一个社会群体的利益问题，有房子住的，他总是想住得更舒服一点，没有房子住的，总是想我怎么能够有房子住。我觉得现在应该是把没有房子住的群体的需求摆在更重要的位置上。”

图源｜视觉中国

深圳大学建筑与城市规划学院研究员、深港城市/建筑双城双年展（UABB）主要发起人张宇星是唐绍杰的老朋友，他们曾在深圳市国土规划部门一起共事过。张宇星对城中村有不同的思考角度。他认为城中村就是深圳天然的保障房，是最大的廉租房。这些年，他还呼吁过，希望把深圳的城中村申请为世界文化遗产。

“我们一直认为城中村不能像现在这样大拆大建，把它拆掉重来不仅成本高，而且并不一定解决住房的问题，还会制造新的社会问题。城中村里容纳了非常多的低收入人群，他们的服务对象都在市区，如果把城中村拆了，这部分人肯定要住到更偏远的地方去，这样就给城市交通带来了更大的压力，也提高了他们的生活成本。与其这样，还不如把城中村的条件搞好一点。”张宇星说，现在的城中村其实提供了一个阶层融合的空间，白领和蓝领都混在一起，也没多少心理上的隔阂，不管你是在哪里上班，大家可以一起享受城市生活的便利性，虽然环境稍微差一点、采光差一点。

张宇星还提到，与深圳相比，新加坡是一个只有500多万人口的城市国家，边界清晰，范围可控，但深圳的情况复杂得多。“你在深圳谈深圳还比较容易，但情况没这么简单，在中国，你要考虑到不同城市之间的关系。就算深圳有钱，可以盖很多房子分给大家，但其他城市条件没深圳这么好，这些城市的人想到深圳来，你该怎么办？你有什么理由不让他们进来？”

比起新加坡，唐绍杰更加关注东京，在他的支持下，安居集团战略研究部的张磊博士正在做东京是如何解决住房问题的研究。张磊在日本有多年的求学经历，他介绍说，深圳和东京在很多方面都很相似，经济密度都很高，人口规模相当，土地面积也差不多，东京是2190平方公里，深圳是1997平方公里。但东京的住房自有率目前超过了60%，这跟日本战后大规模建设公共住房的计划有密不可分的关系。

图源｜视觉中国

公共住房的计划能执行下去，需要的是各个政府部门的配合。特别是对地方政府来说，把土地拿来建保障房肯定不如发展产业或者盖商品房积极，这不仅是因为土地收入会大大降低，而且保障房的容积率相对更高，小区建成后，住的人多了，给地方政府带来教育、医疗等公共设施配套的压力。

而且这里面还涉及产业发展和住房发展的冲突。“用地的蛋糕就这么大，你从里面切任何一块出来，都会动了不同人的利益。产业部门总想要更多的工业用地来发展产业，但是他们忽略了一个重点，如果人不来或者人来了留不住，你的产业是很难可持续发展的。”张磊说，深圳把人才住房纳入到公共住房的体系里面，其实本质上也是为了产业的长远发展。

不管是城中村的去留，还是工业用地的比例问题，说到底是一个城市的规划理念问题。安居集团的总部位于福田区招商银行深圳分行大厦，在楼上隔着玻璃幕墙，一眼可望到深圳市的主干道深南大道。张磊指着窗外说道：“从这里望下去，你可以看到深南大道两旁有非常多的绿地，非常漂亮，但与此同时，深圳也面临着很严重的住房问题。一方面是40%多的绿化覆盖率，另一方面是老百姓住房难的问题。我本身是学可持续发展和环境专业的，绝不是说绿地不好，但是不是越多越好，还是说要达到一个合理的平衡？这是需要我们不断去思考的。”

怎么分配

方晨在公租房里已经住了四年，理论上，只要政策没有变动，他们一家可以在这里一直住下去。但和大多数人一样，方晨两口子还是希望能有一套自己的房子。他们买不起商品房，就只能盯着安居房了。安居房的价格一般是商品房的五折左右。和公租房一样，安居房也采用诚信申报制度，申请人自己递交材料，通过审核后即可进入安居房轮候库开始排队。方晨是2014年开始轮候的，他在库里的排名已经很高，照理来说应该有资格去认购，但他们一直没有买。

方晨解释说，他主要考虑的是孩子上学的问题。他儿子刚上小学，龙瑞佳园在南山区对应的学区好，儿子被分到一所还不错的学校。而可供选择的安居房大多在关外，学位比较紧张，有的小区没有配套的学位，孩子只能去很远的学校就读。方晨之前看中了坂田的一套安居房，65平方米的两居室，2.8万元/平方米，价格还能接受，而且离地铁只有5分钟路程，通勤也方便。但他后来打听了一下，发现旁边入住好几年的商品房小区，孩子的学位都很紧张，等他们入住，就更难排到学位了，他只好打消了念头。在轮候库里有不少像方晨一样的人，因为孩子上学或者交通问题，迟迟没有认购到合适的安居房，他们都希望能等到一些地段更好的安居房项目。

图源｜视觉中国

宝安区39区海乐花园是安居集团做的第一个老旧住宅小区棚改项目，今年10月底已经进入最后的装修环节，很快就可以交付。项目经理高则杰介绍说，整个项目有4栋，共636套房，其中有364套是回迁房，其余的作为公共住房，但到底是用来作为公租房出租还是划出一定比例当作可售型人才房出售，目前还没有定论，他们也在等待政策出台。

安居集团负责造房子，但分配权是属于住建部门的。用唐绍杰的话说，“我们是厨师，负责做菜，把菜做好了端到桌子上，政府部门是请客吃饭的，至于请谁吃饭，坐在哪个位置，谁先吃谁后吃，那不是我们管的事情”。

安居集团现在一年光工程投资就有120多亿元，按照现有的建设能力，一年可以建200多万平方米交付。“我们目前在建的有1151多万平方米，我相信从今年算起，这些已经在建的项目4年之内能够全部交付。”随着房屋的交付，就涉及到如何分配的问题。

虽然安居集团对分配环节没有话语权，但房子多少拿来租、多少可以卖，将直接关系到资金的回收。“既然提高住房自有率是我们的政策目标，那么就肯定需要一部分可售型人才住房。但是在现有的住房条件下，要解决更多人的住房问题，租赁住房必不可少。”唐绍杰说，从安居集团自身发展的角度来讲，单靠租，确实很难可持续发展。“你看现在挂的租赁住房的用地，大的房企一般都是不参与的，因为这是重资产，在现有的金融条件下很难支撑。我们自己也做了一系列的测算，如果整体能够做到二八开，20%允许出售，80%长期租赁，就可以滚动下去了。”

图源｜视觉中国

无论是公租房还是安居房，申请人都必须是深圳户籍，考虑到深圳目前只有500多万户籍人口，这个保障范围是很有限的。于是，深圳在全国最早创造出人才住房的概念，还把人才住房作为一种单独的住房类型纳入到公共住房体系当中。人才住房也分为可租型与可售型两种，一般由住房部门定向配置给企业，由企业将名额发放给员工，这样一来，就大大放宽了对申请人户籍、社保的要求。比如申购安居房要求申购人累计缴纳5年社保，但目前人才住房就没有社保要求。唐绍杰说，深圳市定义的人才群体目前大约有600万人，从院士到技师分了很多层次，人才住房是深圳吸引人才、留住人才的一个重要手段。

不过，现有的政策把人才住房的申请和公司绑定在一起，也带来了一些弊端。龙瑞佳园二期已经入住四年了，但方晨说，小区里的公租房都住满了，房子一有人退租就马上被分出去了，但租赁型的人才住房却还有空着的。“人才住房有个问题是，你在这家公司上班的时候可以在里面住，但如果你离职了，就没办法续租了。所以在轮候库里排名比较靠前的，很多人都不愿意去住人才房，宁愿选公租房，反而能住的时间更长一些，也不会有离职带来的麻烦。”

（方晨为化名，本文源自三联数字刊2021年45期）

排版：阿田/审核：王海燕

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