五年拆除违建超2亿平方米，北京如何减量发展

北京成为全国首个减量发展的超大城市

图/视觉中国

盛夏的槐花落在北京西直门外南路上，点缀着青灰的机动车道、深红的自行车道和棕色的人行步道。

路上车流不多，偶有公交车穿梭而过，快递车停在路旁的高楼下，那几栋高楼穿着闪亮的玻璃外立面，楼前竖着旗杆，白领们背着电脑包在玻璃大门下穿行。在光鲜的楼宇间，还有片小广场，灰色光滑的大理石地砖铺在上面，周边居民推着婴儿车在广场树荫下纳凉。

南临金融街，北接中关村，800米长的西直门外南路及两侧楼宇，如今是国家级金融科技示范区。

就在五年前，这里还是另外一番风貌。2017年11月30日，随着路尽头最后一家东鼎服装批发市场正式闭市，西直门外南路两侧区域正式告别了“动批” （即动物园批发市场）时代。

“动批”曾是中国北方地区最大的服装批发集散地。从2015年起，历经两年多的疏解腾退工作，12家服装市场迁走，旧楼迎来改造。如今东鼎批发市场已经改名京鼎大厦，大堂前台用纯白的石贴面装饰，电梯前立着刷卡闸机，有保安值守。而最先腾退的天皓城批发市场，已经挂上了“中关村西城园”的牌子，创造的税收额或达到过去整个“动批”的规模。

2014年2月26日，习近平总书记考察北京时提出“四个中心”（即全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心），并要求努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。他还提出，要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促进区域均衡发展。

习近平总书记“226讲话”之后，北京坚定有序推进非首都功能疏解，尤其在近五年，疏解后的高质量发展取得了显著成果。

“五年来，我们坚定不移疏解非首都功能，京津冀协同发展取得新突破。”2022年6月27日，中共北京市第十三次代表大会开幕，中央政治局委员、北京市委书记蔡奇作报告时指出，一大批一般制造业企业、区域性专业市场和物流中心有序退出，拆除违法建设超2亿平方米，北京城乡建设用地减量110平方公里，实现了城六区常住人口比2014年下降15％的目标。

北京成为全国首个减量发展的超大城市。而“减量”留下的空间，让更多高科技、绿色低碳的产业进入，令北京的经济保持持续增长，在2021年全年地区生产总值突破4万亿元大关。北京的城市面貌改善了，天空变蓝，河流变清，小微“口袋公园”和城市森林遍布，河边露营和户外活动成为新时尚。

疏解“动批”，腾退35万平方米建筑空间

在北京西二环附近，以西城区北展地区、德胜地区、广安地区和海淀区北下关地区、中关村大街沿线区域为主体，规划了中国首个以金融科技为产业主题的国家级示范区——北京金融科技与专业服务创新示范区（下称金科新区）。而西城区北侧的原“动批”区域，正是金科新区核心区。这片区域共计0.67平方千米，主要包含西直门外南路两侧12个服装市场腾退后，留下的35万平方米建筑空间。

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（下称新版北京城市总规）于2017年9月29日公布，确定了北京“一核一主一副，两轴多点一区”的空间布局，将东城区和西城区规划为“首都功能核心区”，建设政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首都功能核心区。

2022年7月22日，“新动力金融科技中心”楼外。摄影/本刊记者 苑苏文

西城区北展地区建设指挥部环境秩序处负责人刘杰告诉《中国新闻周刊》，“动批”市场顺利疏解，为西城区落实新版北京城市总规、实现区域功能转型提供了近35万平方米的宝贵空间，这在核心区是少见的。

要打造高品质街区，先要做减法。刘杰介绍，在金科新区的核心区域，重新进行了交通组织规划，将过去是单行道的西直门外大街南路，变成了双向行驶车道，还打造了1.6公里的闭环慢行步道。

而在这片“寸土寸金”的街区里，为了提高环境品质，原众合市场和原天和白马市场加建部分也被征收拆除，一片本是高楼的长方形地块空了出来，铺上了大理石地砖，成为街区的中心广场，同时也是“留白增绿”的代表。

在刘杰看来，如今金科新区核心区域的静，与过去“动批”的闹，形成了鲜明的对比。早在2011年，他就担任西直门地区综合治理办公室（下称综治办）主任。

他回忆，十多年前，互联网上曾有北京环境状况的排名，当时网友投票选出“动批”是北京环境状况最差的区域之一，因此街道牵头，由西城区派干部，成立了综治办，办公室成员都是精兵强将，包括公安干警、交通民警和城管人员20余人。

2017年11月30日，“动批”楼外。图/IC

“综治办成立时要那么多人，可想而知‘动批’这个区域管理起来有多难。”刘杰说，当时“动批”作为北方最大的服装批发市场聚集地，前去批发衣服的商户来自东北、华北、西北，甚至华中地区，不仅衣服价格便宜，“100块钱就能买一身”，而且还是国际时装流行的前沿，在韩国的“东大门”和日本的时装产品，不出一两周就能在“动批”淘到。那里除了是巨型的服装集散地，还紧邻北京市动物园和天文馆，旅游资源丰富，“这个区域并不大，但在节假日高峰期的时候，每日人流量能达到十五六万人”。

 “动批”的12家商场，最初也只是马路边的小摊，随着经营规模的扩大，由于没有包括库房在内的配套设施，就令周边的居住环境迅速恶化。“市场里的摊位‘寸土寸金’，考虑到利益最大化，摊主就把配套设施全都搁在市场外。”刘杰说，在周围的居民小区里，服装批发从业人员租住的房子，同时也满满当当塞满了货物，“人货混居，安全隐患非常大。”

在“动批”服装市场的繁荣背后，周边居民却不堪其扰，经常去政府部门投诉，还有人大代表对“动批”扰民的情况提交议案。

2022年7月22日，“新动力金融科技中心”楼内。摄影/本刊记者 苑苏文

“黑出租”“黑物流”和防火隐患也很突出。“当时大街上没法看，执法人员非常疲惫。”刘杰说，街道上到处都是招徕客人的黑车，到了晚上10点，被允许进城的大货车就直接把货物堆在马路上，直到早上市场开门，再由摊主“蚂蚁搬家”将货物运入商场，商场内消防通道被大量挤占，“墙边挂个架子就可以卖货，到摊位都是钻进钻出”。 

2013年，刘杰从综治办调入刚刚成立的北展地区建设指挥部（下称指挥部）。“当时就开始琢磨疏解这事儿。”他说，但起步阶段“确实非常难”。官方数据显示，“动批”有12家商场，建筑面积35万平方米，摊位1.3万个，从业人员4万余人，但刘杰认为从业人员数据被低估了。

“有的摊位位置好的话，几平方米的摊位能租给几家同时运营。”他认为，除了摊位的导购和老板，再加上物流、交通，餐饮以及其他服务人员，相关人员应当远远不止4万人。

为了降低核心区的“四个密度”（即人口、建筑、商业、旅游密度），2020年8月公布的《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年-2035年）》指出，到2035年核心区常住人口规模控制在170万人左右，到2050年控制在155万人左右，常住人口密度由现状2.2万人/平方公里下降到1.7万人/平方公里。到2035年，核心区地上建筑规模控制在1.19亿平方米左右，到2050年稳定在1.1亿平方米左右，其中老城地上建筑规模稳定在6250万平方米左右。到2035年，核心区地下空间建筑规模控制在2300万平方米以内。

但疏解并不容易。“没有一家的楼宇资产是西城区的。”刘杰说，西直门外南路两侧的楼宇产权背景多样，“有央产的、有市属的，还有民营的，非常复杂。”这些产权方将楼租给民营的市场主办方，后者作为“二房东”，再开发出摊位租给服装批发从业人员，“不止出现了层层转租的混乱现象，市场主办方对市场也是非常粗放的管理，几乎不提供服务与保障，摊位之间非常密集。”

最初，指挥部提出了“转移、调整、撤并、升级”的八字方针。“就希望改善环境品质。”刘杰回忆，2014年习近平总书记视察北京，发表“226”讲话后，北京市领导多次前往“动批”调研，疏解效率也变得高了起来。

2017年11月30日，“动批”楼内。图/IC

2015年1月11日，作为疏解的第一仗，“动批”角落约1万平方米面积的天皓城批发市场闭市，同时引入了中关村西城园、宝蓝金融创新中心等业态。到了2017年11月30日，随着12家市场中最后一家东鼎服装批发市场的关闭，标志着“动批”疏解腾退工作正式完成。

原四达大厦，是“动批”区域市场最多的楼宇之一，面积约6万平方米，曾“蜗居”5家服装批发市场。这座大厦正对北京市动物园，下接公交枢纽站。如今大楼新修了玻璃覆盖的外立面，阳光通过落地窗照进大楼的白色内饰，显得宽敞通畅。这里也是金科新区的重要楼宇，拥有了新的名字“新动力金融科技中心”，为多家金融科技企业提供明亮的办公室。

在新动力金融科技中心二楼，有大门直通风景平台。平台下面是西直门外南路，对面是原众合市场及原天和白马市场拆除后重修的小广场，在广场两侧，一边是原天和白马市场大楼改造后，已经更名的北矿金融科技大厦，由中铝集团的金融科技板块入驻，另一边是原万容市场和原世纪天乐市场所在的商务写字楼。高楼下面的商务部分，已经经过改造，转型为奇安信企业安全集团总部楼宇，而高达20层的写字楼部分，如今正在进行外立面翻修，未来将转型为北京金融科技中心，引入科技、金融、人工智能、智库等符合区域功能定位的产业。

刘杰说，当“动批”的商户都更新成金融科技企业后，创造的价值也翻了几番，原来“动批”一年创造的税收收入也就6000万左右，但现在仅是1万平方米面积的原天皓城市场所在楼宇，里面的企业创造的税收就达到此前整个“动批”的价值。

专项行动，拆除违法建设超2亿平方米

2017年，为推动京津冀协同发展战略和新版北京城市总规落地实施，北京市政府出台了《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动（2017-2020年）的实施意见》。

意见包括10方面工作内容，分别是拆除违法建设；占道经营、无证无照经营和“开墙打洞”整治；城乡结合部整治改造；中心城区老旧小区综合整治；中心城区重点区域整治提升；疏解一般制造业和“散乱污”企业治理；疏解区域性专业市场；疏解部分公共服务功能；地下空间和群租房整治；棚户区改造、直管公房及“商改住”清理整治。

北京成为全国第一个提出减量发展的城市。2017年以来，北京已经拆除违法建设超2亿平方米，城乡建设用地减量110平方公里。

2021年2月5日，北京市又发布了《关于“十四五”时期深化推进“疏解整治促提升”专项行动的实施意见》，明确了十方面25项任务，突出了提升导向、民生优先、难题破解、分区施策和共建共享。

2020年11月19日，西总布胡同新貌。图/视觉中国

北京市“疏解整治促提升”专项行动工作办公室（下称疏整促专项办）设在北京市发改委。相关负责人告诉《中国新闻周刊》，疏整促专项办的一个职能，就是统筹协调，联动多个部门共同推动解决重点难点问题， “听到老百姓的哨声，各部门就要闻风而动，大家拧成一股绳，解决老百姓‘急难愁盼’的问题”。

比如在疏整促专项办和市区多部门的共同努力下，海淀和昌平区交界处沙阳路出入口“堵”了七年后终于在2021年9月18日建成通车。

京新高速北京五环路至六环路段在2014年通车时，京新高速与沙阳路段连接处的匝道未完成建设，导致高速北侧出入口迟迟未开放。沙阳路周围，密集住着4万余人，他们中有部分是当地居民，还有几个大型企事业单位的员工，包括当时京北钢材市场的从业人员。

沙阳路承载了这些人的出行，上下班高峰期十分拥堵，而与沙阳路平行，相距不到两百米的京新高速，本是为了缓解交通压力，但联通两路匝道的缺失，居民仍需绕行京藏高速路及北清路。当地居民说，据估算，匝道开通后，自己可少堵车20分钟，还能每天节省10元高速费。

周边居民对开通匝道的呼声强烈，有北京市人大代表多次就京新高速沙阳路口开放问题提出建议。匝道为何没有建成？2019年6月，疏整促专项办实地调研后发现，在本应修建匝道的地块，有一座已被征收的厂房仍未拆除，而早先修建京新高速时，尽管沙阳路连接口未能建成，但为了尽快实现通车而完成验收， “留了一两百米的尾巴”。

位于海淀区和昌平区交界的这个“尾巴”遭遇了“公地悲剧”。这座厂房处在两区交界处，因对补偿不满，当时正在走司法程序。此外，“跨界”路灯的更换、旅游标识、树木伐移和地下的管线，“都不是一个部门能说了算的”。

比如，海淀地界的路灯归北京市城市管理委管，而昌平的归区城市管理委管，旅游标识在海淀界内，归旅游部门管，树木要协调市区园林部门按规定伐移，在路下面还有通信光缆，涉及市通信管理局和运营商。

疏整促专项办接手后，首要工作是在海淀区和昌平区勘界，确定归属问题。此后由于厂房拆迁涉及司法，还进行“府院联动”，在保证司法公平的前提下，推动法院加快此案的办理流程，此案两审审结后，在执行阶段厂房被拆除。

2021年5月9日，远眺北京城市副中心通州大运河商务区。图/视觉中国

厂房拆除后，市区两级各个部门上手，依法报批处理灯杆、旅游标牌、树木和通信光缆的问题。“在这些拆改移过程中，海淀区主动‘向前一步’，承担了相关费用。”这位负责人说，在工作过程中，“前后共召开了8次协调会、赴现场实地调研5次。”

2021年9月18日，经过两年的协调，这条匝道正式建成通车。

除了解决市民的“急难愁盼”，疏解非首都功能也是改善人居环境的重要举措。“京北钢材市场”同样在横跨两区的沙阳路区域，这家市场占地横跨两区，暗访发现，这是一个钢材集散中心，钢材主要来源自河北等地，在北京中转后销往全国各地。

疏整促专项办相关负责人说，在决定是否疏解之前，他们对钢材市场进行了调研，发现符合政策中对要疏解的“区域性批发市场”的业态，属于非首都功能。并且里面的钢材主要销往外地，对北京市场供给的占比不大。

总体看来，疏解京北钢材市场对环境的提升大有裨益。暗访时他们发现，白天在沙阳路上，停着许多载重型大货车，这些都是给钢材市场运货的车，由于北京白天对大货车上路进行限制，这些车只能在夜间才能运输，“大货车排量很大，这么多车上路运输，造成了许多污染”。

此外在京北钢材市场周围，衍生了废品产业链，这些小商家回收铁屑、钢材末和废旧钢材，没有正规厂房，属于小散乱型企业，进一步造成了沙阳路的拥堵。

京北钢材市场所占用的土地，与规划用途不符。疏整促专项办会同市商务部门，联合海淀和昌平政府相关部门，要求疏解该市场，将土地恢复规划用途。在2019年下半年，京北钢材市场完成疏解，并进行了绿化。

《2017-2021年北京经济社会发展综述》（下称《发展综述》）显示，2017年以来北京累计退出一般制造业企业1871家，疏解提升区域性批发市场和物流中心640个。常住人口自2017年以来逐年减少，2021年末为2188.6万人，比2016年末减少6.8万人。

北京也严控非首都功能的增量。2015年、2018年和2022年，北京市三次修订完善《新增产业的禁止和限制目录》，目录实施七年多来，北京市不予办理新设立或变更登记业务累计近2.4万件。其中采矿、制造、农林牧渔、批发零售业从严调控，其能源消费总量持续下降，占比从2013年的25.3％下降至2020年的21％，而科技、商务、文化、信息等高精尖产业新设市场主体持续增加，占比从2013年的40％上升至2021年的62％，高技术产业增加值占比由2013年的21.6％上升至2021年的27％。

根据《发展综述》，北京首都功能核心区强化政务、文化功能，2021年末常住人口占全市的比重由9.7％下降到8.3％，法人单位从业人员平均人数较2018年高点下降10.9％。中心城区（也称“城六区”）常住人口占比下降7.5个百分点，区域集中了全市九成以上的高技术服务业和文化产业，GDP占全市的比重超七成。

资深城市战略与产业发展专家、北京和城咨询有限公司合伙人唐黎明告诉《中国新闻周刊》，北京加强“四个中心”建设有许多创举，其中将老旧工厂改造为城市文化公园，有助于发展文化中心，而为了发展国际科技创新中心，北京在怀柔、昌平和中关村分别建设怀柔科学城、未来科学城、中关村科学城，将有国家级重点实验室等科研机构进驻。

此外，将东城区和西城区建立为首都功能核心区，保障了政治中心的政务运作，而“第二使馆区”和一些大型会议会展中心的建设，也突出了北京作为国际交流中心，承担重大外事外交活动的功能。

引导承接，首批35个市级机关顺利迁入

早在2004年，北京印发2004~2020年的城市总体规划时，首次提出疏解城区过于密集的人口，并定下了到2020年人口的调控目标。

2011年出版的《北京中心城人口疏解与新城发展机制研究》记载，北京城人口以及教育、医疗和文化资源，都过度聚集在中心城区，包括93％的高校、几乎全部的重点小学和超过八成的一级一类幼儿园，92％的三甲医院，78％的博物馆，以及89％的藏书量。

疏解过于集中的人口和资源，是全球大多数现代化城市都要历经的道路。在我国香港地区，上世纪70年代初，港九地区作为香港的中心城区，仅占全港面积的12％，却容纳着85％的人口。这也造就了严峻的住房问题，1972年香港开启“十年建屋计划”，在中心城区之外的新市镇为居民建造廉价的公屋。这一举措确保了新市镇的居住规模，此后随着配套设施和公共交通的健全，集中在中心城区的人口流入新市镇，香港获得了均衡发展。

美国在上世纪50年代也曾有六成的居民集中在中心城市，但在1970年，美国郊区人口首次超过了中心城市人口，这背后既有制造业、零售业大规模向郊区迁移的原因，也有郊区的教育、文化、交通等基础设施，以及住宅政策向郊区倾斜的原因。美国新城建设的典范是里斯顿新城，这座新城有合理的规划布局，通过高科技产业的发展带来高素质人口聚集，并且有多种住宅形式的建设留住居民。

根据新版北京城市总规，实施人口、建筑规模双控，城乡建设用地规模在2035年要减少到2760平方公里左右。

2022年7月9日，北京奥林匹克森林公园的向日葵进入盛花期，吸引人们到此打卡拍照。图/IC

“人随功能走，人随产业走。”中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山告诉《中国新闻周刊》，城市是优质公共服务资源的集聚地，城市各方面的服务配套齐全，人才能住得下，然后形成磁场效益，吸引更多企业，政策引导只是一个推力，还要靠承载地的拉力，两者共同作用。

作为“一体两翼”承接非首都功能疏解的，包括正在建设中的北京城市副中心，以及位于河北的雄安新区。

据疏整促专项办相关负责人介绍，北京中心城区被疏解产业的去向，大多数由市场自主选择。政府有序推动引导向北京城市副中心迁移的，包括医院、学校和部分国有企业。目前已有6家北京市属国有企业正迁往城市副中心，其中首旅集团总部已经正式落户北京通州文化旅游区，其总部大厦预计今年底动工。

医疗方面，目前已有一批（15家）中心城区的医院向外布局建设分院。其中位于首都功能核心区的积水潭医院，在去年拆除了医院的新北楼，这栋高楼在上世纪80年代建成后，遮挡了游客站在后海银锭桥上观赏西山景观，令“燕京小八景”中的“银锭观山”不复存在，此次拆除令历史景观得以重现。

此外，积水潭医院也在昌平区的新龙泽和回龙观区域建设了分院，降低了中心城门诊床位的数量，也令医疗资源更加均衡。

据了解，目前核心区三级医院床位累计疏解2200余张，2021年核心区三级医院外地患者较2019年同期减少约186万人次。而在教育方面，北京电影学院、北京大学、中央民族大学、北京信息科技大学等高校的新校区已经如期投入使用。

北京城市副中心则提供了基础设施和优惠政策。今年初北京市印发的《关于推进北京城市副中心高质量发展的实施方案》显示，在北京城市副中心已经完成行政办公区二期及配套基础设施工程建设，引导与行政资源密切相关的其他社会服务机构迁入。

一批央企二三级企业、市属国企、民营企业及跨国企业总部等优质资源落地城市副中心，北投集团、首旅集团、华夏银行、北京建筑设计院、市保障房建设投资中心、北咨公司新办公楼2022年上半年实现全部开工。

根据上述实施方案，搬迁至城市副中心的国有企事业单位办公场所用地需求将获得保障，符合城市副中心发展定位的国有企事业单位，在疏解至城市副中心时，允许其新建或购买办公场所；符合划拨条件的，可以划拨方式供应土地；原国有土地使用权被收回的，经批准可以协议方式按照规划建设用地标准为原土地使用权人安排用地，所收回的土地由属地政府依法安排使用。

据了解，近五年，北京城市副中心累计实施市区两级重点工程项目达563项，投资近5000亿元，“十四五”期间还将继续保持每年千亿元以上投资规模。

此外，在重大项目方面，行政办公区一期建设完成，首批35个市级机关顺利迁入，二期也已经启动建设。大尺度绿化方面，规划面积约11.2平方公里的城市绿心森林公园是城市副中心的点睛之笔。城市绿心内正在建设的“三大文化建筑”，包括剧院、图书馆、博物馆，已实现主体结构封顶，未来将成为市民打卡新去处。

根据2018年12月公布的《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》，到2035年，城市副中心承接中心城区40万~50万常住人口疏解，其常住人口总规模控制在130万人以内，就业人口规模控制在70万~75万人，人口密度控制在0.9万人/平方公里以内。

对于副中心的建设用地的开发，规划指出，到2035年城市副中心建设用地总规模控制在110平方公里左右，其中城乡建设用地实施的平均拆占比约1:1，通州区城乡建设用地规模控制在275平方公里左右，平均拆占比约1:0.8。这意味着“边拆边建”。

唐黎明指出，城市副中心的定位是承接北京非首都核心功能的疏解，这令其整个发展方向有了较大的变化，“原来的通州区以居住为主，房地产业为核心，定位为城市副中心以后，要聚焦‘3+1’主导功能定位，即行政办公、商务服务、文化旅游+科技创新”。

她说，如今的北京城市副中心在城市建设框架方面，已经打下了很好的基础，未来五年需要引入符合“3+1”主导功能定位的各类企业，“比如环球影城开放之后，要带动周边文化旅游产业的发展，行政办公区建好之后，可能会吸引很多智库研究机构的入驻，以发展智库经济，这些新项目的建设，都会带动城市副中心整体的产业转型”。

而对于位于河北的雄安新区的建设，杨宏山指出，尽管已经有高校提出在雄安建设新校区，一些央企也计划将总部迁入雄安，但仍有待中央出台相关政策，引导面向雄安的疏解。

“中央出台政策也要有前提，那就是雄安新区要具备承载功能，当承载功能还未形成，高素质人才来了也留不住。”杨宏山说，对于从北京疏解到雄安的单位从业人员，应当为他们提供与北京相似的居住条件，子女教育条件，医疗条件，以及往返北京便利的交通，这样才能吸引高层次人才流入雄安。

杨宏山还指出，北京非首都功能的疏解，其目的在于推动北京高质量发展，疏解掉高能源消耗的产业，促进产业转型升级。

“要以产业发展规划作为引导机制，用行政指导加上市场手段，来促使相关产业转型升级，淘汰落后产能，而不是强行规定哪些人能留，哪些人不能留。”他认为，不能专门针对具体的人群做文章，要用经济手段来调节，促进高质量发展，“虽然某个产业被疏解了，但是劳动力还可以转到另一个产业里去”。

留白增绿，新增城市休闲公园190处

在减少违法建设历史存量的同时，未来还要控制增量。2019年4月28日，修订后的《北京市城乡规划条例》（下称新《条例》）正式施行，新《条例》明确减量发展理念，规定城乡规划实施应当按照减量提质的要求，建立城乡建设用地减量、增减挂钩、综合平衡的实施机制，鼓励对存量建设用地和存量建筑进行更新改造。

新《条例》给基层赋权，要求乡镇政府和街道办事处应当对辖区建设情况巡查，发现违法建设行为应当予以制止并依法处理。新《条例》还提高了违法成本，对实施后新产生的违法建筑，将强制拆除或者回填费用、安全鉴定费用、建筑垃圾清运处理费用以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。

疏整促专项办有关负责人说，新的政策法规建立巡查制度，对违法违规行为治理提供了政策法规依据，有助于进一步改善城市秩序， “在城市违法违规行为的治理过程中，更多的要依靠共治。人民城市人民建，人民城市人民管，要与市民一同维护建设成果”。

违法建筑拆除后，空出来的建设用地，为了避免扬尘，过去这些尚未开工的闲置用地都覆盖绿网，为拓展绿色生态空间，北京启动了“揭网见绿”专项行动，疏整促专项办会同市园林部门研究，“临时绿化”比盖绿网效果更好，成本更低，总体效益更好。

2021年8月10日，《北京城市“揭网见绿”简易绿化技术指南》公布，其适用于拆违、棚改、重大项目建设等拆除腾退的、现状地表裸露或苫盖绿网、近期无项目建设或利用计划的地块，规划用途为非绿化、非复垦用地，不含在施工地，原则上一年内无利用计划的裸露土地需全部揭除绿网，实施简易绿化。除此之外，北京还对符合“留白增绿”“战略留白”条件的土地制定了相应的绿化政策。

在北京大兴区榆垡镇的永定河畔，通往大兴国际机场的公路旁，有一片种植了树木和花草的“绿色连廊”。就在两年前，那里还是被绿网苫盖面积达23380平方米的荒地。

大兴区园林局规划科科长李辉告诉《中国新闻周刊》，那个地块是大兴修建机场时，有待建设的周边地块，在规划中本就是承担道路旁绿化的功能，但由于建设进度问题，长期荒芜。而在去年实施“揭网见绿”专项工作后，荒地的绿化获得重视，周遭环境得到改善。

李辉和她在园林部门的同事曾测算出，对地块进行简易绿化，成本比覆盖绿网更低。她说，绿网差不多三四个月就会破碎，残留物很少得到清理，就会被直接覆盖新的绿网，“成本是周而复始的，生态效益也不好，”而揭掉绿网之后，只需要撒上草籽，就可以实现简易绿化，“荒地变成草地后，从春季到深秋，草都能覆盖，维护成本很低，生态景观效果也很好”。

根据地块性质的不同，揭网和见绿的方案也不同，有些尚未开发的园林用地，就会实施永久绿化；有的是曾被违建占用的耕地，就会启动复耕；而对于几年后才会开工的建设用地，就用撒草籽或草花籽的方式进行临时绿化。

花草的种植要遵循时节。李辉说，今年初夏，大兴区就对885.67公顷的土地实现了揭网见绿，超额完成了全年的任务。目前大兴区的存量任务还有将近600公顷。未来，随着城镇化的进程加快，等待开发的建筑工地还会新增，因此她希望土地开发者能有“撒草籽”的新理念，意识到可以用生物覆盖的方式代替绿网。

截至2021年底，北京全市森林覆盖率提高到44.6％，人均公共绿地面积达到16.6平方米。北京市规划和自然资源委主任张维在今年初介绍，北京城市近年来“肺功能”更加强健，天更蓝了、水更清了、地更绿了。2021年PM2.5年均浓度创下北京有监测记录以来历史同期最优；河流水质不断提升，五大河流实现全线水流贯通入海；规划面积约30平方公里的温榆河公园将成为中心城区最大的“绿肺”。

他还介绍，新总规实施以来，北京全市建设了城市休闲公园190处，小微“绿地口袋”公园460处，还有52片的城市森林，应该说全市公园绿地500米服务半径覆盖率大幅上升，“原来编规划之初是67％，现在已经提升到87％，应该说市民朋友们触手可及的绿地越来越多，绿色获得感不断增强”。

杨宏山认为，尽管从北京中心城区单位面积的人口承载量来看，还没有达到美国纽约曼哈顿这类地区的人口集聚程度，但中央政务功能是首都北京的首要功能，在新版北京城市总规中，也强调中央政务功能的运行直接关系到“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大问题。

他说，“中央政务功能的布局要与迈向‘两个一百年’奋斗目标和建设大国首都目标相适应，形成政务活动运行高效、安全万无一失、环境优美和谐、配套优质完善、形象庄重典雅的中央政务环境。”

杨宏山还表示，减量并不意味着北京不再重视经济发展，而是选择更加“高质量”的发展方式，“在近几年的城市GDP排名中，北京和上海一直稳居前两位，所以即使是面对大的腾挪，北京的经济仍然是要发展的”。

杨宏山提出，北京也要有可持续的财政收入，这样才能保障首都核心功能和一流政务环境的维护。因此，北京将着重发展占用资源较少，但高价值的高精尖产业，比如在2021年9月注册成立的北京证券交易所，而在怀柔科学城和未来科学城，也将成为高新技术产业的集聚地，互联网独角兽企业也贡献良多，比如字节跳动、京东、小米。

“疏解什么产业，不疏解什么产业，其实也是动态探索的过程。”唐黎明说，北京市动态完善实施新增产业禁限目录，非首都功能的疏解更加精准。

发于2022.8.1总第1054期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：北京“瘦身健体”

记者：苑苏文（[email protected]）

排版：王琳

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